Posted by: admin февраля 13th, 2017

Национализация государства. Как акционировать государство

Недавно автор этих строк опубликовал заметку о том, чем государство отличается от акционерного общества (АО). В ней речь шла о заблуждении, которое состоит в отождествлении АО и государства, и говорилось о том, что неплохо было бы, если бы государство действительно превратилось в АО.

Тридцать лет назад автор этих строк жил в стране, где государство производило все: от «услуг» обороны до обычного хлеба. Государство не только владело производством, но и организовывало распределение всех без исключения товаров и услуг.

Сегодня такой подход считается неправильным, но чем отличаются от СССР «обычные» государства? Тем, что государство производит не все товары и услуги, а только их часть. При этом нет никаких доказательств того, что существуют некие услуги, которые могут производиться только государством, то есть только путем территориальной монополии и налогообложения.

Попыткой обосновать территориальную монополию и налогообложение является идея «общественных благ», однако она не выдерживает критики (например, см. здесь, здесь и здесь).

Кроме того, государства считают своими «естественными» функциями не только то, что формально попадает в категорию «общественных благ», но и другие вещи, которые к ним никак не относятся, — например, денежную монополию, которая есть фактически у всех государств.

Наконец, к удивлению очень многих, оказалось, что на практике в тех ситуациях, где экономический мейнстрим предсказывает фиаско и требует вмешательства государства, мотивируя это предотвращением «трагедии общин» или «общественным характером» благ, люди прекрасно справляются сами.

Нет никаких критериев, которые можно было бы применить для того, чтобы отделить те товары и услуги, которые «должно» производить государство, от тех, которые оно не должно производить. Общественность полагает, например, что такие критерии нужно выбирать исходя из «важности для всех», «критической необходимости» того или иного товара. Но под такой критерий попадет прежде всего производство еды. Нет ничего более «важного», чем производство еды. Еда — это «стратегически важный ресурс», без нее население быстро погибнет. Между тем государство не производит еду, а там, где оно это делало, всегда ощущался дефицит, переходящий в голод.

С «национализированным», «общественным», «публичным» связано также одно распространенное заблуждение, которое можно встретить даже у людей, знакомых с предметом. Этим заблуждением является представление о том, что «национализированное» или «государственное» оказывает услугу «всем», в то время как «частное» оказывает услугу только потребителям, которые оплачивают ее. Однако любыми услугами — государственными или частными — всегда пользуются конкретные люди. «Государственное» не делает услугу более доступной, поскольку приказная «бесплатность» услуги немедленно компенсируется ее дефицитом. Никакое государство по определению ничего не может поделать с редкостью, и если доступ к ресурсу не регулируется ценами, то ресурс либо уничтожается (трагедия общин), либо доступ к нему регулируется явочным порядком административными (чаще всего полулегальными) мерами.

Дефицит и перепотребление «ничейного» ресурса (трагедия общин) являются типичными для всех сфер, где хозяйничает государство. Та часть экономического мейнстрима, которая изучает действия государственных агентов через призму прибылей и издержек (в основном это разные ветви институционализма), давно не питает иллюзий на этот счет. Многолетние очереди в американских судах и стремление полиции снимать котиков с деревьев вместо того, чтобы ловить бандитов, имеют те же причины, что и хронический дефицит товаров в советских магазинах. Судьи и полицейские делают то, что принесет им политические дивиденды (прежде всего правильную отчетность), а не то, что нужно потребителям, — в результате тюрьмы переполнены «пирожковыми ворами», а реальный криминал относительно спокойно занимается своими делами.

Несмотря на то что значительная часть теоретиков-институционалистов занята попытками если не спасти, то как-то оправдать существующую систему, мысль о приватизации государства становится все более и более очевидной, поскольку это единственное результативное решение.

Приватизация или национализация?

Я намеренно употребил слово «национализация» в заголовке и сейчас объясню, почему я это сделал. Дело в том, что от национализации обычно ожидают «общественного контроля», «лучшей управляемости», «доступности», «качества» и так далее. Это похвальные цели, но они достигаются совсем другим образом. Чтобы понять, как именно можно достичь такого результата, нужно уточнить один принципиально важный момент отличия «государственной» собственности от «частной». С точки зрения экономической теории любая собственность является «частной», поскольку выгоды от использования редких ресурсов всегда достаются конкретным индивидам. Если мы говорим не о собственности, используемой для личного потребления, а о собственности, используемой для производства благ для других людей («государственная» собственность выступает в такой роли в большинстве случаев), то разница между тем, что мы называем «частной» и «государственной» собственностью, состоит в том, кто принимает решение о том, что именно и в каких количествах должно производиться и кто контролирует эффективность такого производства.

В случае «частной» собственности в этой роли выступают потребители, которые ежечасно голосуют своей трудовой гривной за тот или иной товар, и производители, получающие недвусмысленные сигналы в виде прибылей или убытков.

В случае «государственной» собственности в этой роли выступают чиновники, решения которых зависят от политических и карьерных соображений, перспектив выборов и тому подобного.

То есть реальная картина полностью противоположна массовой иллюзии, в которой «частник» представлен всесильным волюнтаристом-одиночкой, который «делает то, что хочет», а «государство» есть некая добрая, заботливая сущность, которая беспокоится об «общем благе». Фактически приватизацию следовало бы именовать национализацией, так как эта процедура возвращает под «народный контроль» бдительных потребителей то, что раньше находилось в руках узкой группы людей, никак лично не зависящих от того, насколько хорошо используются ресурсы, которыми они распоряжались.

Разумеется, я не выступаю за смену устоявшейся терминологии. Это просто публицистический прием, которым я хочу показать, что цели «контроля» и всех прочих удовольствий достигаются переносом всех убытков и прибылей на тех, кто распоряжается ресурсом, то есть приватизацией.

Что должна сделать приватизация

Итак, государственная принудительная монополия приводит к тому, что: производятся услуги плохого качества (нет конкуренции); производятся дорогие (в смысле издержек) услуги (государственные агенты осваивают бюджеты, а не продают услуги на рынке); для потребителя эти услуги не бесплатны, так как он в любом случае платит налоги; производятся одинаковые услуги, ассортимент устанавливают чиновники (на открытом рынке были бы разные услуги одного типа по разным ценам); проблемы, которые призваны решать государственные монополии, не решаются (полиция ловит «пирожковых воров», а судьи садят их в тюрьму, все при деле, но преступность не меняется).

Разумеется, приватизация государства — нетривиальная проблема и у нее есть очевидные особенности. Для того чтобы она была успешной, нужно решить следующие задачи.

Во-первых, здесь особенно верно правило, что успех состоит в открытии рынков, а не формальном изменении «формы собственности». Напомню, что Федеральная резервная система или «Киевэнерго» — это формально частные структуры, но они ничем не отличаются от государственных монополий. В то же время подавляющее большинство предприятий, которых коснулся «отпуск цен» в начале 90-х, формально находились в государственной собственности, что никак не помешало им моментально наполнить рынок товарами и решить проблему дефицита. Приватизация этих предприятий произошла несколько позже.

Во-вторых, такая приватизация будет успешной, если у нее будет достаточно много союзников. Приватизация в Украине провалилась как раз по причине того, что широкая публика не увидела в ней своего интереса.

В-третьих, она должна быть окончательной, политическое распределение прав собственности должно быть исключено. Провал приватизации, о котором я говорил, произошел потому, что политическое распределение не только не исчезло, но и усиливалось все годы независимости. «Народ» и «чиновники» не согласились с тем, что собственность может быть «священной и неприкосновенной», а ее приумножение — быть результатом труда, а не политического влияния.

В-четвертых, нужно избежать сопротивления бенефициаров нынешнего статус-кво. Напомню, что в 90-х уже случилась успешная революция, о которой (очевидно, в силу привычки жалеть себя) совершенно забыли. Эта революция проявилась не только в том, что магазины как по волшебству наполнились товарами, но и в том, что в мгновение ока исчез целый класс людей, власть которых основывалась на распределении. Напомню, что, помимо номенклатуры, которая была относительно немногочисленной, при СССР неплохо жили «работники торговли» и другие представители «сферы обслуживания». Эти люди, стоящие у мест, где распределялись товары и услуги, не только были богаты (по советским меркам, конечно), но и имели большое политическое влияние, особенно на местном уровне; фактически они и составляли основу «правящего класса» СССР. Конкурсы в высшие учебные заведения, где готовили специалистов этих областей, были огромны, туда невозможно было попасть без протекции. Как говорили, «умный и здоровый идет в торговый, слегка психический — в политехнический». И вот в один момент все эти люди потеряли свою власть. Для этого не нужно было никаких репрессий и люстраций, никто никого не убивал и не сажал в тюрьму, просто в одно мгновение все изменилось «само собой». Достаточно было убрать государственное регулирование цен, как случилась настоящая революция.

Особенности приватизации государства

Помимо всего прочего, у приватизации государства есть одна существенная особенность. Она состоит в том, что если приватизацию проводить «по частям», то приватизированное остается в законодательном и политическом поле государства.

Это означает не только то, что приватизация может быть отменена, но и то, что приватизированное тянет за собой наросшее за годы регулирование (Роберт Хиггс приводил пример национализации и приватизации крупных компаний, железных дорог и так далее).

Кроме того, наличие «регулятора» и «законодательства» сохраняет старые стимулы для менеджмента приватизированной отрасли. Когда началась приватизация в Украине, директора вновь приватизированных предприятий вместо того, чтобы заниматься поиском рынков и реструктуризацией своих производств, отправились в Кабмин. В то время Кабинет министров был переполнен директорами, которые считали, что чиновники должны найти им рынки сбыта и обеспечить комплектующими, предоставить льготы и преференции. В итоге значительная часть, если не большинство, предприятий советской поры так и остались хронически «убыточными» производителями непонятно чего.

Сама по себе смена формы собственности ничего не меняет — меняет смена условий деятельности (смена формы собственности может приводить к этому, а может, и нет). Весь вопрос в том, каковы эти условия, а точнее, кто их создает. Если это «регулирование» и лишь потом «потребитель», то ничего не выйдет. Приватизация должна пройти так, чтобы предприятие оказалось в ситуации, когда оно полностью зависит от «рынка», то есть в итоге от потребителя.

В случае государства это означает, что приватизация должна проводиться «целиком» и одномоментно.

Решением задачи может стать превращение «государства в целом» в акционерное общество

Подчеркну: ценность формы акционерного общества (АО) в этом вопросе не в том, что оно является неким «хорошим» готовым состоянием, в которое нужно «перейти» из состояния государства. Нет, ценность акционерного общества прежде всего в том, что это способ приватизации. Способ, при котором поведение и последующие трансформации постприватизированного государства определяются не политическими хотелками, не «законодательным полем», а спросом и предложением, прибылями и издержками.

Итак, акционирование, во-первых, позволит приватизировать государство «в целом», причем практически одномоментно. Бывшее государство превращается в монструозное предприятие, занимающееся совершенно разным бизнесом и владеющее огромной собственностью: дорогами, больницами, школами, землей, недрами и так далее. Его дальнейшая трансформация определяется тем, насколько оно способно приносить прибыль своим акционерам. Очевидно, что новому АО придется продать довольно много собственности другим компаниям — как и кому, опять-таки, будет диктовать рынок.

Во-вторых, приватизация государства «в целом» путем акционирования означает, что бывшее государство больше не является главным источником норм «правового поля» и тем более не является судьей и исполнителем. Оно становится одним из игроков на этом поле, пусть поначалу и очень большим игроком.

В-третьих, идея стать акционером (бывшего) государства найдет поддержку и уменьшит противостояние такой приватизации. Очень многие наши сограждане верят в миф о том, что государственная собственность каким-то магическим образом означает и их собственность на те или иные ресурсы. Что ж, если они считают себя собственниками лесов, полей и рек, то пусть они станут ими на самом деле.

В-четвертых, форма АО позволяет направить энергию новых собственников бывшего государства в более-менее конструктивное русло. Помимо чисто рыночных механизмов, таких как курс акций, АО, как правило, предусматривают и столь любимые в народе регулярные отчеты и выборы менеджмента. Это хорошая практика для перехода от безответственных хотелок к все более осознанному управлению своей собственностью и выходу людей из «государственнического» способа мышления. Менеджмент АО какое-то время будет многими восприниматься как «начальство», и существование выборов и отчетности играет здесь положительную роль. Акционер будет разрываться между желанием получить прибыль и желанием платить дешевле за услуги, от которых он же сам и получает прибыль. Трудно придумать более отрезвляющие процедуры.

В-пятых, форма АО легко масштабируется. Принцип приватизации «в целом» может быть применен и к «коммунальной собственности» городов и, в дальнейшем, для создания механизмов управления там, где они нужны. То есть после того, как будут созданы АО «Киев» и АО «Днепр», может оказаться, что могут быть удобны также и АО «Троещина» или АО «Слобожанщина».

В-шестых, бенефициары нынешней системы предпочтут такой выход из ситуации, скажем, революции или гражданской войны (о чем мы поговорим ниже). Украинская элита все более охотно доверяет руководящие посты «людям из бизнеса», а для последних будет куда проще управлять настоящим коммерческим предприятием.

Как это произойдет?

Стоимость государственной собственности делится на части по количеству взрослого населения. Каждый получает свою акцию. Понятно, что оценка стоимости «государственной собственности» условна, номинал у таких акций будет «от фонаря». В дальнейшем акции продаются и покупаются, акционеры голосуют на выборах правления, проводятся эмиссии новых акций и так далее.

Как это будет выглядеть?

Все нынешнее государственное имущество, включая недра, горы, озера и моря, становится собственностью АО, что означает, что оно может быть затем продано третьим лицам (это означает и то, что АО может покупать собственность у других собственников).

За использование собственности и за производимые услуги АО, очевидно, будет взимать плату. Эта плата является источником прибыли акционеров.

Приватизация открывает все рынки, монополизированные до этого государством. Это означает возможность создания предприятий, конкурирующих с АО «Бывшее государство» на соответствующих рынках.

Разумеется, исчезает институт «гражданства» и все, что с ним связано. «Обязанности» теперь являются результатом добровольного принятия контракта или требований собственника в отношении использования его собственности. Люди, владеющие акциями, не имеют никаких привилегий: все одинаково платят за конкретные услуги, оказываемые АО «Бывшее государство» и его конкурентами. Налогообложение в любом виде исчезает.

Что исчезает?

В современном государстве существует ряд агентств, деятельность которых на свободном рынке не нужна. Например, никому не нужен парламент как орган, производящий монопольные, одинаковые для всех «законы». Никому не нужна прокуратура, так как в свободной правовой системе такой стороны процесса, как «государство», не существует. Никому не нужен центральный банк, производящий монопольную «валюту», и т. д. Все эти учреждения ликвидируются.

Приватизация правовой системы

Наиболее важным и, возможно, наиболее сложным моментом является приватизация правовой системы. Разумеется, АО «Бывшее государство» может владеть и бывшими государственными судами, но в этом случае процесс превращения учреждений бывшего государства в общественно полезные институты может затянуться на годы и даже может быть обращен вспять.

Понятно, что о приватизации говорить бессмысленно, если рынки остаются закрытыми. Владение АО «Бывшее государство» бывшими государственными судами может сильно затормозить открытие рынков, поэтому суды должны просто приватизироваться без включения в состав АО. Каждый государственный суд, если он желает продолжать свою деятельность после «часа Х», может это сделать как отдельное частное предприятие.

То же самое желательно сделать и с государственной полицией. Отдельный полицейский юнит может продолжить свою деятельность после приватизации как самостоятельное охранное агентство, но в процессе приватизации МВД как целостная структура должно быть ликвидировано. АО «Бывшее государство» может нанимать для своих целей охранные агентства.

Чем будет распоряжаться АО или, иными словами, где оно может командовать?

АО может устанавливать правила использования своей собственности — лесов, полей и рек, недр, дорог, аэропортов и прочего, нанимать охранные агентства для слежения за порядком на этой собственности, наказывать тех, кто не соблюдает созданные им правила. Все это верно для любого другого собственника.

Большинство вопросов, которые могут здесь возникнуть, связаны с непониманием того, как может работать правовая система без государства. Поскольку это весьма обширная тема, она должна быть рассмотрена отдельно. Здесь можно лишь указать на то, что источниками права в свободной правовой системе являются контракты, добровольные обязательства (включая, например, уставы организаций) и приказы собственников относительно использования их собственности.

Уголовного права в нашем понимании здесь больше нет, нет и «экономических преступлений» и «преступлений без пострадавшего». Никто не может, например, запретить «всем» курить или употреблять алкоголь, он может это сделать только на своей собственности. «Регуляторная» деятельность государства (например, безопасность продуктов или строительные нормы) заменяется стандартами, которые производители выбирают добровольно либо не выбирают никаких. Владельцы стандартов следят за их исполнением (для тех, кто не понимает механики этой системы, скажу, что стандарт дает производителю конкурентное преимущество).

Суды в такой системе работают скорее как арбитраж, чем как часть системы принуждения. Инфорсмент (если речь не идет о преступлениях против собственности) основан на страховании рисков, системе гарантий и обязательств (в том числе и денежных) и репутационных издержках, роль которых в такой системе многократно возрастает.

Оборона, границы и тому подобное

Разумеется, сразу же возникает вопрос о том, кому будет принадлежать армия. Это зависит от ситуации, которая будет на момент приватизации. Нужно понимать, что «ничейной» собственности больше не существует, границы бывшего государства являются границами частных участков, и их владельцы будут заботиться о своей безопасности. Не существует «таможни», хотя владельцы участков могут запрещать ввоз какой-то продукции на свою территорию. Они же могут договариваться о совместной обороне, жители могут организовывать территориальные обороны, страховые компании и корпорации могут нанимать частные армии.

Государственная армия небоеспособна и крайне дорога, однако вполне вероятно, что на какой-то период времени ее нужно будет сохранить в виде некой оборонной организации (это зависит от политической ситуации на момент приватизации). Этой организацией могут совместно владеть АО, возникшие после приватизации: например, АО «Бывшее государство», АО крупных городов, крупные компании и т. д. Договор о владении может предусматривать реформу бывшей государственной армии, распределение ее имущества между территориальными оборонами, превращение ее в одну или несколько частных армий или ликвидацию за ненадобностью.

Попробуем обобщить вышесказанное в виде таблицы. Разумеется, «функции», о которых идет речь, являются таковыми только в государственническом понимании реальности. Тем не менее таблица дает некоторое представление о том, «что будет взамен» в случае приватизации государства.

Политические условия и очевидные сложности

Понятно, что говоря о приватизации, особенно о преобразовании государства, мы говорим о политической деятельности.

Понятно также, что здесь нельзя рассчитывать на партию, которая поставит себе целью «приватизацию государства», так как партия является частью государственного механизма и такая цель никогда не будет достигнута через выборы.

Речь может идти только о наступлении некоего момента в деградации государства, когда (и если) элита почувствует, что лучше «вот это вот», чем висеть на дереве. В начале 90-х была похожая ситуация: одномоментное революционное решение «отпуска цен» стало возможным только потому, что были девальвированы политические механизмы, элита не знала, «чем это все закончится», и предложение поступиться порядком усохшей и малоперспективной политической властью, сохранив при этом устойчивый доход (для тех, кто мог приспособиться к новым условиям, разумеется), было принято без сопротивления.

Кроме того, в конце 80-х — начале 90-х имел место конфликт между «партийной» и «хозяйственной» элитой. «Хозяйственники» рассматривали «партийных» как ненужных паразитов, мешающих продуктивной деятельности. Поэтому «хозяйственники» спокойно отнеслись к тому, что партийная номенклатура начала терять власть. Мы имеем похожую ситуацию в виде конфликта «предпринимателей» и «чиновников» (при этом, правда, нужно понимать, что большинство крупных и даже средних предпринимателей находятся в зависимости от привилегий, данных чиновниками).

В кризисные моменты элитам уже не до обсуждения и разработки каких-то решений, обычно делается то, что уже разработано и существует в качестве проекта. Поэтому тем, кто считает, что государство должно быть приватизировано, следовало бы заняться созданием готового проекта и способов его защиты от поползновений желающих улучшить и углубить.

Думаю, такой критический момент еще впереди. Я уже говорил о том, что в 90-х приватизация не достигла своей цели, так как между «властью» и «народом» сложился общественный договор, суть которого — отсутствие прав собственности в обмен на дешевую и доступную коррупцию (это просто разные стороны одного и того же явления). Каждый украинец знал, что он может уйти от ответственности или даже, если удастся, присвоить чужое политическими методами. Начиная с Януковича этот «общественный договор» разрушается, коррупция дорожает и закрывается для «низших сословий», а доступ к их собственности облегчается.

При этом важно отметить, что этот процесс идет с двух сторон: со стороны власти и со стороны «народа», где на стороне власти играет прогрессивная общественность. Поясню: представьте, что во времена позднего СССР Отделу по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС), «народному контролю» и «правоохранительным органам» удалось победить систему блата, то есть систему прямого обмена товарами и услугами между гражданами. Тем, кто жил в то время, очевидно, что результатом был бы очередной голод. Точно так же прогрессивная общественность, которая желает, чтобы «все было по закону», играет на стороне власти, поскольку «по закону» практически всегда означает против интересов «обычных граждан».

Поскольку большинство украинцев пока что готово поддерживать прогрессивную общественность, вероятнее всего, что, как предсказывал Хайек, «плохие» и нерешительные реформаторы закономерно сменятся «хорошими» и решительными. То есть случится то, что случилось в Германии 30-х, где нерешительных социал-демократов сменили решительные национал-социалисты. Правильные, патриотичные и профессиональные реформаторы неизбежно окончательно разрушат систему, государство полностью деградирует, и тут и появится возможность для смены общественного договора на что-то вроде «не твое — не трогай», отчего уже легче будет двигаться в сторону «священной и неприкосновенной». Где-то здесь и будет «окно» для быстрой приватизации государства.

Понятно, что «оформление» этого решения уже не будет иметь значения. Это может быть «закон», «указ», «приказ диктатора» — что угодно. Здесь важно иметь заранее подготовленные решения и фактическое согласие части элиты на переход в новое состояние.

И последнее. Очевидной проблемой такой приватизации является то обстоятельство, что до ее начала на рынках, которые откроются по ее результату, не было игроков, кроме государства. Не было судов, кроме государственных, не было полиции, кроме государственной, и так далее. Это кажется мне наиболее серьезным обстоятельством, над которым следует подумать.

Владимир Золоторев

От редакции:
На мой взгляд, возникновение описанных здесь политических условий не представляется возможным. "Наступление некоего момента в деградации государства, когда (и если) элита почувствует, что лучше «вот это вот», чем висеть на дереве" не произойдёт никогда. А невозможность "рассчитывать на партию, которая поставит себе целью «приватизацию государства», так как партия является частью государственного механизма и такая цель никогда не будет достигнута через выборы." отмечена абсолютно верно. Так что нужно искать другие окна возможностей.
И, хоть статья написана об Украине, всё вышесказанное применимо и к России.